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19 / 04 / 2024 | 229 vues
François Ecalle / Membre
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Les revues des dépenses publiques: les conditions de leur succès

Les revues des dépenses publiques peuvent être définies comme des procédures administratives permettant d’identifier des dépenses publiques, ou des dépenses fiscales, insuffisamment efficientes et qui peuvent être diminuées ou supprimées pour réduire ou redéployer l’ensemble des dépenses publiques. Une telle revue a été engagée en 2023 pour documenter les économies nécessaires au respect des objectifs d’évolution des dépenses inscrits dans la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027.

 

Même si l’expression est plus récente, l’histoire des revues des dépenses publiques en France est déjà très ancienne. Pour s’en tenir à l’après-guerre, on peut notamment citer la création du « comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics » en 1946, la « rationalisation des choix budgétaires » en 1968, la « circulaire Rocard » de 1989, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001, qui a instauré une revue permanente des dépenses budgétaires à travers par exemple leur « justification au premier euro », la « révision générale des politiques publiques » de 2007, la « modernisation de l’action publique » de 2012 et « action publique 2022 » lancée en 2017. Le bilan de ces revues de dépenses en termes d’économies est décevant, hormis les suppressions de postes des années 2007-2012 dans les services de l’Etat.

 

L’examen des revues de dépenses réalisées en France et dans les autres pays peut conduire à formuler quelques conditions de leur succès.

 

La revue des dépenses publiques ne peut permettre de réaliser des économies que si cet objectif est assumé au plus haut niveau politique. Or les révisions des dépenses en France ont presque toujours relégué cet objectif derrière des ambitions plus consensuelles, et certes légitimes, comme l’amélioration des services rendus aux usagers et des conditions de travail des agents.

 

La revue des grandes politiques publiques doit être centralisée autour du Président de la République ou du Premier ministre, tout en laissant un rôle important au ministère en charge du budget pour l’articuler avec la procédure budgétaire, mais il faut laisser une autonomie suffisante aux services déconcentrés pour prendre les mesures qui les concernent.

 

Il est préférable que les économies décidées dans le cadre des revues de dépenses s’appuient sur des évaluations des politiques publiques concernées, dont les méthodes se sont perfectionnées, mais il ne faut pas en faire une condition impérative car les délais et le caractère souvent non conclusif de ces évaluations ne le permettent pas toujours. Les moyens disponibles pour réaliser ces évaluations étant limités, il faut centrer les revues sur les dépenses pour lesquelles il y a de fortes présomptions d’inefficacité. Fixer des objectifs de gains de productivité aux administrations, comme le suggère la Cour des comptes dans un récent rapport, pourrait être aussi une bonne méthode.

 

Les réformes ont d’autant plus de chances de réussir qu’elles recueillent un large consensus et il faut donc prendre le temps de l’explication et de la concertation. Il faut aussi parfois indemniser les perdants pour les faire accepter. Les économies budgétaires se heurteront toutefois toujours à une forte opposition et la concertation doit laisser place à la décision.

 

L’histoire des revues des dépenses publiques en France


Les revues des dépenses publiques n’ont pas de définition officielle mais on peut tout de même dire qu’il s’agit de processus permettant d’identifier des dépenses publiques, ou des dépenses fiscales, insuffisamment efficientes qui peuvent être diminuées ou supprimées pour réduire ou redéployer l’ensemble des dépenses publiques.

 

Ces revues de dépenses sont souvent recommandées par les organisations économiques internationales, surtout aux pays qui sont fortement endettés et ont des dépenses publiques supérieures à la moyenne des pays comparables. Selon une note de septembre 2022 du Fonds Monétaire International (FMI) sur ces « spending reviews », elles étaient pratiquées par 16 pays de l’OCDE en 2011 et 31 en 2021. La lecture de cette note du FMI montre toutefois que ces pratiques sont très hétérogènes d’un pays à l’autre.

 

Une telle revue des dépenses publiques est prévue à l’article 167 de la loi de finances initiale pour 2023 : « en vue d'éclairer la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er juin de chaque année, un rapport présentant le bilan des évaluations de la qualité de l'action publique menées et les propositions de réformes et d'économies associées ». Cette disposition est reprise à l’article 22 de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027 (le 1er juin y étant remplacé par le 1er avril).

 

Si l’expression « revue des dépenses publiques » n’est utilisée que depuis une vingtaine d’années en France, leur histoire est déjà longue. Pour s’en tenir à l’après-guerre ont ainsi été créés dans la deuxième moitié des années 1940 une « commission d’économie budgétaire et de révision des emplois » et un « comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics », supprimé en 2017, dont la mission était de « rechercher et proposer les mesures propres à réaliser des économies dans le fonctionnement des ministères, des établissements publics, des collectivités locales, des sociétés ou des organismes dans lesquels l’État possède une participation financière supérieure à 20 % du capital social ainsi que des services ou organismes ayant bénéficié de subventions, d’avances ou de garanties du Trésor ».

 

L’histoire présentée dans le PDF ci- après commence conventionnellement en 1968.

 

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Les comptes provisoires des administrations publiques des pays de l’Union européenne publiés le 22 avril par Eurostat permettent de faire une première analyse de la situation des finances publiques dans la zone euro en 2023 et de la comparer à celle de 2019, dernière année avant la crise.

 

Le déficit public de la France s’est établi à 5,5 % du PIB en 2023, alors que le déficit moyen de la zone euro représentait 3,6 % du PIB. Le déficit de la France était le deuxième de la zone, derrière celui de l’Italie (7,4 %) et loin devant celui de l’Allemagne (2,5 % du PIB). Treize pays avaient un déficit inférieur à 3,0 % du PIB ; les Pays-Bas étaient proches de l’équilibre et trois pays étaient en excédent, dont Portugal et Irlande.

 

Le déficit public français a augmenté de 3,1 points de PIB entre 2019 et 2023, comme le déficit moyen de la zone euro. C’est en Italie qu’il a le plus augmenté (+ 5,9 points). En Allemagne, il a augmenté de 4,0 points.

 

En pourcentage du PIB, l’augmentation du déficit en France a résulté d’une diminution de 0,9 point des recettes publiques et d’une hausse de 2,1 points des dépenses. Ces dernières ont un peu moins augmenté en France que dans la moyenne de la zone euro, mais les recettes y ont été réduites, alors qu’elles ont été stables dans la zone.

 

Avec des dépenses publiques égales à 57,3 % du PIB, la France est restée au premier rang de la zone euro en 2023. La moyenne était de 50,0 % du PIB et les dépenses de l’Allemagne représentaient 48,6 % de son PIB.

 

Les dépenses publiques ont augmenté de 2,1 points de PIB en France de 2019 à 2023 contre 3,1 points en moyenne dans la zone euro. Leur hausse a été particulièrement forte en Italie (6,7 points). Elle a été plus forte qu’en France en Allemagne (3,6 points) et en Espagne (4,1 points) Elle a été particulièrement faible aux Pays-Bas (1,4 point) et au Portugal (- 0,2 point).

 

La France était en 2023 à la deuxième place pour le rapport des recettes publiques au PIB (51,9 %), derrière la Finlande (52,9 %). La moyenne de la zone était de 46,4 % du PIB et les recettes de l’Allemagne représentaient 46,1 % de son PIB.

 

Ce ratio a diminué de 0,9 point de PIB en France de 2019 à 2023 et n’a pas changé en moyenne dans la zone euro. Il a baissé de 0,4 point en Allemagne. La France est le pays où il a le plus diminué (hors Malte). Il s’est particulièrement accru en Espagne (3,6 points de PIB).

 

A la fin de 2023, la dette publique de la France représentait 110,6 % du PIB et se situait à la troisième place de la zone euro, derrière celles de la Grèce et de l’Italie. La moyenne de la zone était 88,6 % du PIB.

 

Six pays avaient une dette supérieure à 99 % du PIB, tous au sud sauf la Belgique. Les quatorze autres, tous au nord sauf Malte et Chypre, avaient une dette inférieure à 78 % du PIB, notamment l’Allemagne (63,6 % du PIB). Huit d’entre eux avaient une dette inférieure à 60 % du PIB, notamment les Pays-Bas (46,5 % du PIB).

 

De 2019 à 2023, c’est en France que la hausse de la dette en pourcentage du PIB a été la plus forte (12,7 points). La hausse moyenne de la zone euro a été de 4,5 points. Elle a été de 4,0 points en Allemagne, de 3,1 points en Italie et de 9,5 points en Espagne. La dette publique a le plus diminué en Grèce (- 18,7 points) et au Portugal (-17,5 points).

 

pour plus de détails: https://fipeco.fr/pdf/FIPUzone%20euro2023.pdf

 

Les comptes des administrations publiques locales (APUL) établis par l’Insee permettent d’avoir un premier aperçu de la situation financière du secteur public local en 2023. Le champ des APUL est plus large que celui des collectivités locales et de leurs groupements dont les comptes seront présentés plus tard avec bien plus de détails dans le rapport annuel de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales.

 

Les recettes des APUL se sont élevées à 305 Md€ en 2023 et leur croissance a été de 4,0 %, inférieure à celle du PIB en valeur (6,2 %). Elles ont donc diminué en pourcentage du PIB (de 11,1 % en 2022 à 10,9 % en 2023). La croissance du produit des impôts a été inférieure à celle du PIB et celle des transferts en provenance des autres administrations publiques a été supérieure.

 

Les dépenses des APUL ont atteint 315 Md€ en 2023, en hausse de 7,0 % par rapport à 2022. En pourcentage du PIB, elles ont légèrement augmenté, de 11,2 % en 2022 à 11,3 % en 2023. La hausse des dépenses d’investissement et des achats courants de biens et services a été particulièrement dynamique (respectivement + 11,9 % et + 9,4 %). Celle des dépenses de personnel a été plus modérée (+ 4,8 %). Le taux de croissance des intérêts de leurs emprunts a été fort mais leur montant est resté relativement faible.

 

Les APUL ont dégagé un déficit de leurs comptes de 10 Md€ en 2023 (soit 0,4 % du PIB) après 1 Md€ en 2022. Cette dégradation du solde des APUL provient surtout des communes et des départements.

 

La dette des APUL s’élevait à 250 Md€ à la fin de 2023 (245 Md€ à la fin de 2022). En pourcentage du PIB, elle est passée de 9,3 % fin 2022 à 8,9 % fin 2023. La société du Grand Paris et Ile-de-France mobilités ont contribué à l’accroître à peu près autant que les collectivités locales.

 

Pour prendre connaissance de la note complète: PDF à lire et imprimer