Les RPS : un révélateur des mutations de la fonction publique





Les risques psychosociaux (RPS) ne constituent pas une pathologie nouvelle. Ils sont avant tout le symptôme d'une transformation profonde du travail et des organisations. Depuis plus de vingt ans, les employeurs publics sont confrontés à une montée des situations de stress chronique et d'épuisement professionnel voire de conflits de valeurs mais aussi de violences externes et qui plus est de violences internes en particulier de harcèlement moral. Tous ces phénomènes se traduisent par des troubles anxiodépressifs et parfois des passages à l'acte suicidaire. 


Contrairement à une idée largement répandue, les RPS ne relèvent pas d'une fragilité individuelle mais résultent principalement de l'organisation du travail, et des modalités de management qui jouent lourdement sur ce que l’on appelle ‘’la qualité des relations professionnelles’’ Ce d’autant plus quand les salariés sont soumis à des accélérations multiples.


La fonction publique n'a pas échappé à ces évolutions. Longtemps perçue comme relativement protégée grâce à la stabilité de l'emploi et à la permanence du service public, elle a connu des mutations sans précédent. Depuis les années 2000, plusieurs dizaines de réformes ont profondément modifié les missions, les organisations et les modes de gestion des administrations. 


Ces transformations s'inscrivent dans un mouvement inspiré du « New Public Management » qui se nourrit encore des ‘’théories néo libérales du choix public et des doctrines managériales’’ chères à l'École de Chicago. Les administrations ont intégré des méthodes de gestion inspirées du secteur privé : contractualisation des objectifs, culture du résultat, évaluation quantitative des performances, contrôle renforcé de l'activité et recherche permanente de productivité.  Cette évolution a introduit dans les services publics des tensions nouvelles entre les impératifs de gestion et les valeurs fondatrices du service public.

Quand le travail cesse de protéger
 

Le travail demeure pourtant un facteur majeur de santé. L'Organisation mondiale de la santé définit celle-ci comme un état de bien-être physique, mental et social. Ce n’est donc pas une simple absence de maladie. Le travail permet normalement de construire son identité, d'obtenir une reconnaissance sociale, de développer ses compétences et de participer à une œuvre collective. 


Les difficultés apparaissent lorsque les conditions d'exercice empêchent les professionnels de réaliser correctement leur mission.


L'un des concepts les plus utiles pour comprendre l'apparition des RPS est celui de l'écart entre le travail prescrit et le travail réel. Le travail prescrit correspond à ce qui est officiellement demandé. Le travail réel correspond à l'ensemble des ajustements, arbitrages et efforts déployés quotidiennement pour atteindre les objectifs dans un environnement toujours plus complexe. Lorsque cet écart devient excessif, la souffrance s'installe. 


Dans de nombreuses administrations, les agents ont désormais le sentiment de devoir faire davantage avec moins de moyens. Les réductions d'effectifs, la multiplication des procédures, les reportings permanents (dont peu de personnes sont à même de défendre l’utilité), la croissance des sollicitations numériques et le non-remplacement des absents contribuent à accroître la charge mentale des personnels. Le phénomène est d'autant plus préoccupant que les agents continuent le plus souvent à porter fortement les valeurs du service public, se retrouvant ainsi pris entre leur volonté de bien effectuer leur travail et l'impossibilité pratique d'atteindre les objectifs assignés.
 

Les spécificités des risques psychosociaux dans la fonction publique
 

Si les mécanismes fondamentaux des RPS sont comparables à ceux observés dans les entreprises privées, plusieurs caractéristiques distinguent le secteur public.
 

• La première concerne la relation à la mission.

Les fonctionnaires et agents publics sont souvent animés par un engagement fort envers l'intérêt général. Enseignants, soignants, policiers, magistrats, travailleurs sociaux, agents territoriaux ou agents de l'État construisent leur identité professionnelle autour d'une utilité sociale reconnue. Lorsque les conditions de travail les empêchent d'accomplir cette mission conformément à leurs valeurs, apparaissent ce que les spécialistes appellent des conflits de valeurs qui peuvent être dévastateurs pour le sens qui est donné au travail 
 

• La seconde spécificité réside dans la fréquence des réorganisations.

De nombreux agents vivent aujourd'hui dans un environnement de changement permanent dont ils perçoivent difficilement la finalité. Les fusions de services qui s’accompagnent de mutualisations de moyens, les processus de numérisation des procédures et la création d'agences spécifiques au détriment des ministères d’origine ont profondément modifié les collectifs professionnels.
 

• La troisième spécificité tient à la question de la reconnaissance.

Les études comme l'expérience de terrain montrent qu'un engagement professionnel intense peut être soutenu dans le temps lorsque l'agent bénéficie d'autonomie, de perspectives de développement, d’un soutien de sa hiérarchie et d’un niveau satisfaisant de reconnaissance. À l'inverse, l'absence de reconnaissance fragilise durablement les individus et les collectifs. Ainsi la non-revalorisation du point d’indice qui sert de base pour fixer les rémunérations des fonctionnaires qui vient d’être annoncée par le gouvernement est de ce point de vue une érosion rémanente du pouvoir d’achat. Ainsi les données DEPP/Sénat font état, selon les situations, d’une baisse d’environ 10 à 13 % sur longue période. Certaines estimations réalisées par les organisations syndicales enseignantes évoquent une perte de 1/3 de leur pouvoir d’achat sur une période de 30 ans.
 

• Enfin, la violence extrême constitue aujourd'hui un facteur croissant d’exposition aux risques.

On ne compte plus les préjudices subis par les fonctionnaires des différents versants de la fonction publique. Les deux assassinats, de Samuel Paty professeur d’histoire géographie, décapité devant son collège le 16 octobre 2020 et celui de Dominique Bernard professeur de lettres modernes poignardé dans son lycée le 13 octobre 2023 ont constitué en cela des points paroxysmiques d’exposition. Les personnels de l’éducation nationale redoutent que de tel actes barbares commis par des extrémistes islamiques ne se perpétuent et débouchent sur de nouveaux drames.   Cette violence se trouve partout. Les établissements scolaires, les collectivités territoriales, les services sociaux, les transports publics ou les forces de sécurité sont confrontés à une augmentation des incivilités, des agressions verbales et parfois physiques qui affectent durablement la santé psychologique des agents. 
 

L'émergence de nouveaux risques : numérique, accélération et intelligence artificielle

Depuis quelques années, un nouveau facteur transforme profondément le travail public : l'accélération numérique. Les frontières entre vie professionnelle et vie personnelle deviennent plus poreuses. L'hyper-connexion alimente les mécanismes de surcharge cognitive et réduit les capacités de récupération psychologique.
À cette évolution s'ajoute désormais l'arrivée massive des outils d'intelligence artificielle. L'IA représente une opportunité pour améliorer certains processus administratifs et simplifier les tâches répétitives tout en renforçant la qualité du service rendu aux usagers. Cependant, sa mise en œuvre soulève également plusieurs risques psychosociaux potentiels : sentiment de perte de maîtrise, crainte d'une déqualification professionnelle, augmentation des contrôles, intensification des rythmes de travail.


L'enjeu pour les employeurs publics consiste donc à intégrer ces technologies dans une logique de prévention primaire, en associant les agents en amont et en veillant à ce que l'innovation technologique demeure au service du travail humain et non l'inverse.

Prévenir plutôt que réparer

Face aux RPS, les réponses exclusivement individuelles atteignent rapidement leurs limites. Les dispositifs d'écoute psychologique, les formations à la gestion du stress ou les accompagnements individuels peuvent être utiles. Ils deviennent insuffisants lorsqu'ils ne s'accompagnent pas d'une réflexion sur l'organisation du travail elle-même.


Le Code du travail et les principes généraux de prévention imposent aux employeurs d'identifier les risques, de les évaluer et de les combattre à la source. Cette obligation concerne pleinement les risques psychosociaux. 


La prévention repose sur plusieurs leviers :
 

• l'évaluation des risques dans le Document Unique ;
• l'analyse du travail réel ;
• la régulation de la charge de travail ;
• le développement du soutien managérial ;
• l'amélioration des marges de manœuvre ;
• le renforcement du dialogue social ;
• la participation des agents aux décisions qui concernent leur activité ;
• le développement des compétences des encadrants. 

Les expériences les plus réussies démontrent que l'amélioration des conditions de travail devient durable lorsque les agents sont associés à l'élaboration des solutions.
 

La réforme de 2023 : une évolution majeure du dialogue social
 

L'année 2023 marque une étape importante dans l'organisation de la prévention des risques professionnels au sein de la fonction publique.
Les CHSCT (Comités d'Hygiène, de Sécurité et des Conditions de Travail), qui constituaient depuis plusieurs années l'instance spécialisée de référence en matière de santé au travail, ont disparu au profit des Comités Sociaux et de leurs Formations Spécialisées en Santé, Sécurité et Conditions de Travail (F3SCT). 


Cette réforme s'inscrit dans le cadre de la transformation du dialogue social dans la fonction publique. Les F3SCT exercent désormais les missions relatives à la protection de la santé physique et mentale des agents, à l'amélioration des conditions de travail, à l'analyse des risques professionnels et au suivi des actions de prévention. Elles sont notamment consultées sur les projets importants modifiant les conditions de travail, les démarches d'évaluation des risques et les actions de prévention. 

Le recours à l'expertise : un dispositif maintenu si ce n’est renforcé

Une question a particulièrement inquiété les représentants du personnel lors de cette réforme : celle du maintien du recours à l'expertise indépendante.
Les textes applicables depuis janvier 2023 ont confirmé ce droit. Lorsque la formation spécialisée ne dispose pas des éléments nécessaires, son président peut, de sa propre initiative ou à la suite d’une délibération de ses membres, faire appel à un expert certifié, notamment en cas de risque grave ou de projet important dans les conditions prévues par le Code général de la fonction publique. »  (Source : CGFP, art. R.253-54 et suivants) 


Cette possibilité est particulièrement importante en matière de risques psychosociaux. L'expertise permet d'objectiver les situations de souffrance, d'analyser l'organisation du travail, d'identifier les facteurs de risque et de formuler des recommandations fondées sur des éléments factuels plutôt que sur des perceptions contradictoires. 


Elle constitue également un outil essentiel pour éclairer les projets de transformation numérique, de réorganisation ou de restructuration dont les conséquences sur la santé des agents peuvent être significatives.


Dans un contexte de changement permanent, l'expertise indépendante demeure ainsi une garantie fondamentale de qualité du dialogue social et de prévention effective des risques professionnels. 


Les risques psychosociaux ne constituent donc ni une fatalité ni une conséquence inévitable de la modernisation administrative.


Ils sont avant tout le reflet d'un déséquilibre entre les exigences du travail et les ressources mises à disposition des agents pour y répondre.


La fonction publique reste porteuse d'une richesse exceptionnelle : la volonté de servir l'intérêt général. Cette ressource constitue un puissant facteur de santé lorsqu'elle peut s'exprimer dans des conditions de travail satisfaisantes. À l'inverse, lorsqu'elle se heurte durablement à l'impuissance organisationnelle, elle peut devenir une source majeure de souffrance.


L'avenir de la prévention des RPS repose probablement sur trois priorités essentielles : renforcer la participation des agents, professionnaliser davantage le management et préserver des espaces de dialogue permettant d'analyser le travail réel.


À l'heure où les administrations affrontent simultanément les défis de la transition numérique, de l'intelligence artificielle, des contraintes budgétaires et des attentes croissantes des usagers, la santé des agents publics ne doit plus être perçue comme une question périphérique. Elle constitue une condition indispensable de l'efficacité et de la qualité du service public.