La situation et le recrutement des contractuels dans la Fonction Publique est un sujet récurrent depuis des années, mais depuis La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (LTFP) de transformation de la fonction publique (LTFP) qui a étendu les possibilités de recrutement des agents contractuels et renforcé les garanties accordées à ces derniers, l'approche en matière de recrutement d'agents publics et la physionomie des emplois ont sérieusement évolué...

Plus de 6 ans après la promulgation de cette loi et à la suite de la publication d’un premier rapport sur la LTFP en 2020, dont nous avions déjà fait état dans ces colonnes, la Cour a souhaité analyser avec un peu plus de recul la place des agents contractuels dans la fonction publique, et estimer la part prévisionnelle de ceux-ci à l’horizon 2033 en proposant plusieurs scénarios d’évolution du modèle de fonction publique. (*)

Les résultats des observations de la Cour confirment une situation dénoncée à plusieurs reprises par les organisations syndicales:

Une population de contractuels diversifiée et de plus en plus présente dans la fonction publique 

En 2023, les agents contractuels ont représenté 77 % des entrées et 52 % des sorties de la fonction publique, ce qui traduit leur rôle désormais déterminant dans le fonctionnement courant des administrations, mais par secteurs:

*Dans la fonction publique de l’État (FPE), les contractuels sont majoritairement employés par le ministère chargé de l’éducation nationale, mais sont également présents dans des filières variées, notamment le numérique, la communication, les ressources humaines ou l’enseignement supérieur.

*Dans la fonction publique territoriale (FPT), le recours aux contractuels repose très largement sur des contrats à durée déterminée, avec de fortes disparités selon les territoires, les catégories de collectivités et les filières d’emploi.

*Dans la fonction publique hospitalière (FPH), leur montée en puissance est également réelle, mais la connaissance de cette population demeure incomplète faute de données consolidées.

La population des agents contractuels est en moyenne plus jeune, plus féminine et, compte tenu de la nature des emplois qu’elle occupe, légèrement moins rémunérée que celle des fonctionnaires, même si leur situation varie fortement selon les métiers, les statuts et les versants.

 La FPT et la FPH ont davantage recours aux CDD que la FPE, avec des durées de contrat variables selon les trois versants.

Les agents contractuels restent encore peu présents dans les emplois de direction et relèvent d’une grande diversité de contrats, dont certains, comme le contrat de projet, demeurent peu mobilisés.

Un recours aux agents contractuels davantage subi que choisi

Le recours aux contractuels obéit à trois motifs principaux : l’absence de candidats titulaires, des vacances d’emplois et la recherche de compétences particulières. Face au manque d’attractivité du statut de fonctionnaire, dans un contexte marqué par le vieillissement des effectifs, la baisse du nombre de candidats aux concours, les tensions sur de nombreux métiers et de fortes disparités territoriale, le recours croissant aux contractuels apparaît d’abord comme un palliatif.

Ce mouvement, qui touche les trois versants de la fonction publique, est particulièrement visible dans les secteurs et territoires les plus en tension, notamment l’enseignement, certaines fonctions support, les métiers techniques, le numérique et l’hôpital public, où la concurrence du secteur privé accentue encore les difficultés de recrutement.

Dans la fonction publique territoriale, plus de la moitié des collectivités répondantes déclarent avoir des difficultés à recruter et à fidéliser leurs agents, 78 % font état de besoins de recrutement non satisfaits et 48 % estiment que ces tensions affectent déjà la continuité ou la qualité du service public.

Dans la fonction publique hospitalière, 98 % des établissements répondants à l’enquête de la Fédération hospitalière de France indiquent rencontrer des difficultés de recrutement dans au moins une spécialité médicale.

Pour autant,  La Cour des Comptes souligne que le contrat n’apparaît pas comme un mode de gestion plus simple : coexistence de règles distinctes pour les titulaires et les contractuels, procédures de recrutement parfois insuffisamment sécurisées, modalités de rupture et de réévaluation de la rémunération spécifiques, besoins accrus d’accompagnement et de structuration des services de ressources humaines.

Elle insiste aussi sur le fait, qu'en l'état, alors même que la progression des effectifs contractuels contribue à la dynamique des dépenses de personnel, son impact sur la masse salariale publique demeure encore mal appréhendé, faute d’outils de suivi et de pilotage suffisamment précis.

Les principales  recommandations de la Cour des Comptes et les voies d’évolution suggérées pour adapter la fonction publique au développement de l’emploi contractuel 

Considérant que les  employeurs publics anticipent encore insuffisamment l’évolution de l’emploi contractuel, et qu’ils subissent plus qu’ils ne la conduisent ou ne l’organisent, et que faute d’outils de prévision adaptés, ils se projettent peu sur la place que les agents contractuels pourraient occuper dans leurs effectifs à moyen terme,  la Cour a réalisé plusieurs projections à l’horizon 2033.

Celles-ci convergent pour montrer que la part des agents contractuels dans la fonction publique devrait continuer de croître et pourrait atteindre au moins un tiers des effectifs publics, voire davantage si les tendances actuelles s’accélèrent.

Dans ce contexte, la Cour écarte trois scénarios jugés peu réalistes en l’état :
 

•  éserver le statut de fonctionnaire aux seules fonctions régaliennes,
• fonctionnariser l’ensemble des agents publics
• ou appliquer à tous les agents publics le droit commun du travail.

Elle identifie en revanche trois voies d’évolution davantage adaptées à la situation actuelle :

• mieux organiser la coexistence des fonctionnaires et des agents contractuels,
• moderniser les conditions d’accès à la fonction publique
• et tendre vers un cadre de gestion plus commun grâce à la négociation collective.

...et de proposer concrètement la nécessité de :

• Mettre en place, d’ici 2028, une base de données centralisée, intégrant les données d’activité et les indicateurs de ressources humaines de l’ensemble des établissements publics de santé 
• Rappeler en 2026 les règles de procédure et de fond applicables au recrutement des agents contractuels par les collectivités territoriales et leurs groupements et par les établissements publics de santé 
• Distinguer, dans le projet de loi de finances pour 2027, les fonctionnaires et les contractuels dans la programmation du titre 2 des dépenses du budget de l’État 
• En commençant par la fonction publique de l’État, définir en 2027 une doctrine d’emploi des agents contractuels s’inspirant des scénarios d’évolution de la fonction publique exposés dans le présent rapport 

(*) Le document de synthèse  de la Cour des Comptes: Lire le document (PDF - 499 Ko)