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Ma lecture du rapport Spinetta

avr. 16

par Jacques Fournier Themes: Vie économique, Dialogue social

Je me suis enfin lancé dans l’examen du rapport Spinetta, constamment reporté depuis plusieurs semaines. C’est un document long (126 pages), mais clair et facile à lire. Il affiche d’emblée la couleur : le salut du ferroviaire viendra de l’introduction de la concurrence. La vision néo-libérale imprègne de bout en bout les analyses et le lecteur des Echos ne sera pas dépaysé.
Ceci dit le rapport se livre à des analyses intéressantes et toutes ses recommandations ne sont pas à écarter. Voici donc les appréciations que je peux formuler à son propos, compte tenu de l’expérience que j’ai eue du monde ferroviaire

Le constat

1 – Le rapport commence par une revue de la situation qui se révèle, à la lecture, nettement moins négative que le compte rendu qu’en a donné la presse. J’en reprend ci-dessous les principales notations, qui sont parfois contradictoires entre elles.

Sur le volume de l’activité ferroviaire
Le trafic des marchandises est en baisse depuis des décennies et il a poursuivi son déclin au cours des dernières années, tant en volume qu’en part de marché (10% aujourd’hui contre 25 % il y a quarante ans). C’est toujours le talon d’Achille de la SNCF.
Le trafic des voyageurs, en revanche, est stable en part de marché (9% en 2016 comme en 1980) et il a fortement progressé en volume au cours des dernières années, aussi bien sur les longues distances que pour les relations de proximité. Le rapport constate dans cette activité une « dynamique de croissance ». Elle tendrait à s’essouffler, ajoute-t-il cependant, tout en précisant aussitôt que le trafic a de nouveau augmenté en 2017.

Sur l’état du réseau
C’est incontestablement là que se trouve à l’heure actuelle le point noir. Le réseau classique est en mauvais état. Il a fortement vieilli, faute d’un rythme suffisant d’entretien et de renouvellement. La comparaison avec l’Allemagne est cruelle : les voies et appareils de voie y sont en moyenne deux fois plus jeunes qu’en France et les investissements y sont plus importants. Cette situation entraine défaillances et ralentissements de circulation.

Sur la sécurité Le réseau ferroviaire français reste, nous dit le rapport, extrêmement sûr (7 fois plus que le transport routier) tout en ajoutant que son image a été affectée par des accidents récents ((Brétigny sur Orge, Denguin, Eckersheim). C’est une question majeure, sur laquelle les responsables de l’entreprise se sont toujours fortement investis.

Sur la qualité de service
Elle est perçue comme « dégradée » nous dit le rapport, tout en indiquant aussitôt que, selon une enquête de la commission européenne, « le niveau de satisfaction des français est au-dessus de la moyenne européenne. Il devance celui des allemands mais vient derrière celui des britannique ». La régularité est insuffisante et tend à se dégrader : La France se situe à cet égard loin derrière ses voisins européens sur les trains régionaux (taux de régularité de 90,3%) comme pour ceux des grandes métropoles (91,4%). Le TGV est en revanche bien placé par rapport à ceux qui, comme lui, circulent à la fois sur réseau classique et voies dédiées. L’information des voyageurs et la gestion des situations perturbées sont souvent critiquées.

Sur le coût pour la collectivité et le prix payé par les usagers .
Avec un concours public de 10,5 milliards d’Euros par an, ce qui représente 200 Euros par habitant, la France se situe au-dessus de l’Allemagne, de l’Italie et de l’Espagne, mais au-dessous de la Belgique et de la Suisse.
Ceci expliquant peut-être cela, le prix payé par les usagers est bas. Il serait même, à niveau de service comparable, très inférieur à celui demandé au Danemark, en Suisse ou en Autriche. Pour les transports urbains, Paris et les grandes villes françaises pratiquent des tarifs beaucoup plus faibles qu’à Londres, Oslo, Cologne ou Amsterdam.

Au total, donc, on ne voit pas que le chemin de fer français soit distancé par celui de nos voisins européens. Il a ses faiblesses mais aussi ses points forts. La SNCF et le président qui est à sa tête depuis 10 ans n’ont pas à en rougir.

2 – Le constat se poursuit par la présentation des comptes de la sncf et de ses activités, dont il souligne et déplore le déséquilibre.

Pour l’ensemble du groupe quatre chiffres sont à retenir : 22 milliards de chiffre d’affaires, couverts pour 10 , 5 par des contributions publiques et pour 8, 7 par les recettes, ce qui laisse un déficit de près de 3 milliards.
La quasi-totalité du déficit est logée dans l’activité infrastructure.
Les gares sont en équilibre.
Le TGV a connu, nous dit le rapport, une décennie difficile et ses résultats se seraient dégradés. Mais ils restent positifs et sont repartis à la hausse en 2017.
Le TER est en forte croissance. La régionalisation peut être considérée comme un succès, nous dit le rapport, qui souligne la forte implication de la collectivité territoriale.
Le TET, train d’équilibre du territoire, catégorie nouvelle couvrant les liaisons classiques hors grande vitesse, a été réorganisé, en liaison avec les régions.
Le fret a été fortement restructuré à la suite de l’introduction de la concurrence. Le fret sncf est déficitaire (3OO millions en 2016). Mais ses concurrents, qui occupent 40 % du marché, sont eux aussi très fragiles.

3 – Vient alors un chapitre, qui n’est pas sans intérêt, dans lequel sont rappelés quelques éléments de la théorie économique du système de transport ferroviaire :

– le réseau ferroviaire est un monopole naturel, ce qui impliquerait une tarification au coût marginal dont on montre les difficultés de la mise en oeuvre ;
– Il fournit des services dont les recettes commerciales ne reflètent pas toujours la valeur, en raison d’une faible capacité de différenciation tarifaire (exception faite pour le « yield management » utilisé pour le TGV) et de l’existence d’effets externes positifs, par définition non rémunérés ;
– il appelle en conséquence un niveau de subvention élevé ( 40% en moyenne européenne).
Le domaine de pertinence du ferroviaire, nous disent les auteurs, doit être défini par l’intérêt collectif et s’affirme tout particulièrement pour les transports de masse et pour les transports urbains.
Il revient à la puissance publique d’inciter le système à l’efficacité. Le remède est simple, ce sera l’introduction à la concurrence, comme l’ont fait les autres pays européens. La France ne s’y est, selon eux, pas encore suffisamment préparée.

4- La partie « constat » du document se clôt sur le rappel des réformes intervenues au cours des 20 dernières années : la création de RFF en 1997, la réorganisation en trois EPIC opérée par la loi du 4 août 2014. Il y voit des « avancées » mais il les juge insuffisantes. La France n’a pas encore mis mis en place en place les conditions d’un équilibre économique global du système ferroviaire, elle n’a pas vraiment renforcé sa gouvernance. Le moment serait donc venu de procéder à cette indispensable « remise à plat ».

Les recommandations

Je ne commenterai pas dans ce blog chacune des 43 recommandations du rapport, qui sont souvent formulées dans un langage assez « techno ». Elles s’ordonnent autour de trois axes principaux : le redéploiement du transport ferroviaire, le rééquilibrage économique du secteur et les conditions de l’ouverture à la concurrence.

1 – Sur le premier axe il s’agit de délimiter les zones de pertinence du transport ferroviaire. L’existence de celui-ci ne se justifie que là où les potentialités de trafic sont suffisantes pour justifier l’entretien d’une voie et la circulation des trains. J’adhère totalement à cette manière de voir sous la réserve, pour moi essentielle, que la pertinence soit appréciée du point de vue des besoins du service public aussi bien que de celui de la demande marchande.
Le rapport applique cette méthode d’analyse à trois cas de figure : les petites lignes ; le réseau des lignes à grande circulation ; les TGV.

S’agissant des petites lignes, je vais sans doute choquer certains amis du chemin de fer, le point de départ de l’analyse à laquelle se livre le rapport est juste. Le réseau français se distingue des autres réseaux européens par la place qu’y prennent ce qu’il appelle les « lignes de desserte fine du territoire » (Ah qu’en termes galants ces choses-là sont dites…). 2% du trafic pour 45% du réseau, avec une moyenne de 13 trains par jour et de moins de 5O voyageurs par train. Il est légitime de s’interroger sur le sort d’au moins une partie de ces lignes, dont le coût annuel est estimé à 1,7 milliards d’euros pour la collectivité et qui, dans de nombreux cas, pourraient sans doute être avantageusement remplacées par des dessertes routières intelligemment conçues.
Mais, si le point de départ est bon, la démarche préconisée dans les recommandations 1 à 4 du rapport se révèlerait à l’usage catastrophique et l’on comprend que le gouvernement ne s’y soit pas risqué. « Le transfert des petites lignes aux régions », nous est-il dit, « ne ferait que renforcer (leur) responsabilité et conduirait à sanctuariser ces lignes ». Est en conséquence suggérée une procédure autoritaire dont la mise en œuvre aurait à coup sûr enflammé les territoires.
C’est l’inverse qu’il faut faire : affirmer la responsabilité des régions et les inciter à redéfinir au cas par cas les meilleurs moyens d’assurer le service public du transport local. Cela suppose que l’on sache prendre le temps de la concertation. Il ne sera jamais perdu.

Pour les lignes à forte densité de circulation, le rapport préconise d’engager avec Sncf réseau un programme important d’investissements, débouchant sur la constitution d’un réseau « à haute performance ». Cette orientation me parait pertinente et je ne la commenterai pas davantage.

S’agissant du réseau des TGV le rapport se livre, dans ses pages 60 à 66, à une analyse que j’ai trouvée très intéressante, car elle permet de bien comprendre comment l’approche marchande et celle du service public peuvent se combiner dans ce secteur.
D’un point de vue purement marchand, prenant en considération le comportement de la clientèle professionnelle et les ressources qu’elle procure, le TGV est en concurrence avec l’avion. Jusqu’à un trajet de 2h30 il l’emporte sans problème ( exemple type Paris-lyon). Entre 2h30 et 3h30 le train et l’avion se rapprochent et finissent par s’équilibrer. Au-delà de 3h30 de trajet c’est l’avion qui domine le marché.La zone de pertinence ainsi définie est « limitée aux destinations de 3 heures et moins permettant de relier entre elles de grandes agglomérations de plus d’un million d’habitants ».
Mais, j’ai eu souvent l’occasion d’insister sur ce point, l’un des grands avantages du TGV à la française est de pouvoir circuler à la fois sur la ligne nouvelle qui lui est dédiée et sur les lignes classiques où il répercute le gain de temps ainsi réalisé. A pu ainsi s’imposer ce que le rapport appelle une « logique non explicitée de service public et de péréquation entre lignes rentables et non rentables ». Le système TGV dessert aujourd’hui, ainsi que le montre la carte de la page 63, la plus grande partie du territoire français, sauf en Normandie et dans le massif central. Il offre à l’ensemble de la population, pour ses déplacements personnels aussi bien que professionnels, un transport sûr, écologiquement performant et plus commodément praticable que le transport aérien.
Il est donc absurde, le rapport ne le fait pas mais cela a été dit dans plusieurs déclarations gouvernementales, de regretter le choix qui a été fait et tenu depuis les années 80, de réaliser progressivement un réseau national de lignes à grande vitesse.
Nous avons sans doute aujourd’hui atteint un niveau de desserte raisonnable, qui ne devra être complété qu’à la marge. Il aurait fallu, dans le même temps, mieux entretenir le réseau classique. Mais remettre en cause ce qui a été réalisé non sans peine il y a trente ans n’est que la reprise un tantinet stupide d’une affirmation que l’on croit à la mode.

2 – Sur le second axe, celui de l’équilibre économique du secteur ferroviaire, le rapport, comme il est classique en pareil cas, commence par inviter la SNCF à un effort de compétitivité, notamment en cherchant à réduire le coût des fonctions transversales, d’ordre général et administratif, et en externalisant certaines d’entre elles, mesure dont l’efficacité reste pour moi à démontrer. Il s’intéresse ensuite à SNCF réseau, au fret et au TGV.

C’est à propos des conditions de retour à l’équilibre de SNCF réseau qu’est abordé le problème crucial de la dette, de la charge qu’elle fait peser sur les comptes de la SNCF et de la façon dont elle pourrait être « traitée », c’est-à-dire, mais l’auteur hésite à le dire aussi crûment, reprise, par l’Etat.
Comme le constate le rapport à la page 67 : « RFF, devenu SNCF Réseau, a accumulé une dette considérable du fait de l’insuffisance des concours publics au regard de ses besoins de financement ». Le retour à l’équilibre passe par la reprise de cette dette et cela n’a rien de choquant.
C’est à la collectivité publique qu’il revient de financer l’infrastructure du transport ferroviaire, comme elle le fait pour le transport routier et le transport aérien. La situation spécifique du secteur ferroviaire au sein duquel gestion de l’infra et circulation des trains sont inséparables a conduit à confier les deux fonctions à la même organisation. Mais, là comme ailleurs, le financement de l’infrastructure doit être public, sous réserve de demander au transporteur, par des taxes ou des péages, la prise en charge des frais qu’entraîne son utilisation.
Nous sommes là sur l’un des points centraux de la négociation en cours. Il est légitime que l’Etat soit incité à bien définir, par la révision éventuelle du contrat déjà passé avec SNCF Réseau dans le cadre de la loi de 2014, les conditions de l’exploitation du système, de façon à éviter la réapparition d’une dette dite « non soutenable ». Mais il est injustifié de présenter comme un don ce qui est un dû.

Sur le fret le rapport évoque mais ne retient pas l’hypothèse d’une taxation renforcée du transport routier de marchandise. Il préconise en conséquence le maintien des péages à un bas niveau, en vue de permettre au transport ferroviaire de mieux supporter la concurrence. Là encore, par conséquent, c’est bien un financement public de l’infra qui est retenu.

Pour les TGV le niveau des péages est au contraire très élevé. Ici aussi le rapport préconise pourtant le maintien de la situation actuelle, ne donnant pas suite au vœu de la SNCF qui, arguant d’une rentabilité jugée insuffisante, aurait souhaité les voir réduits. C’est l’occasion pour lui de souligner au passage la réussite de la politique commerciale de SNCF Mobilité, sa bonne utilisation des techniques du « revenue management » et le succès de la nouvelle offre « low cost » Ouigo.

3 – Nous en arrivons ainsi au 3ème axe des recommandations, celui qui porte sur les modalités de l’ouverture à la concurrence.
Il faut bien dire «modalités » car le principe est acquis depuis longtemps, dans le cadre de directives européennes entérinées par les gouvernements successifs, y compris ceux du précédent quinquennat.

Concurrence « pour le service » (on confie à l’entrant la gestion d’une ligne ou d’un groupe de ligne) ou « dans le service » (attribution de sillons sur une ligne en « open access ») ?
La première solution s’impose lorsqu’il s’agit d’un trafic non rentable que le nouvel entrant ne pourra gérer que dans le cadre d’un contrat passé avec la collectivité organisatrice. Elle s’applique donc nécessairement pour le TER, qui sera ouvert à la concurrence à partir de 2023. Sa mise en œuvre suppose de régler diverses questions, sur le matériel et son entretien, la billetterie etc, dans le détail desquelles je n’entrerai pas ici.
La seconde solution est suggérée, à juste titre, pour la concurrence sur les lignes à grande distance qui deviendra effective en décembre 2020.Il s’agira ici d’éviter les barrières à l’entrée en ce qui concerne notamment la possession d’un matériel, d’organiser l’attribution des sillons, de définir et préciser la portée du concept de saturation, de fixer le bon niveau des péages. Le rapport préconise la conclusion d’accords-cadres, permettant aux opérateurs d’avoir un minimum de visibilité sur le long terme.
On retrouvera ici un problème que pose toujours l’introduction de la concurrence dans le service public. L’opérateur historique devra réduire ses coûts sur les lignes les plus rentables, guignées par ses concurrents, ce qui lui rendra plus difficile de maintenir la péréquation qu’il opère souvent en faveur de liaisons non rentables correspondant à l’intérêt général. Des accords portant sur un ensemble de dessertes pourraient pallier cette difficulté.
Comme on le voit les problèmes, qu’ils soient d’ordre technique ou politique, sont nombreux. Nous ne sommes pas sortis de l’auberge.

C’est sur les questions cruciales du transfert des personnels et du régime qui va leur être applicable que se cristallise le conflit en cours.
Le transfert du personnel de l’opérateur historique aux nouveaux entrants s’impose à l’évidence. Il devra s’opérer, nous dit le rapport, avec le maintien de leurs garanties (retraite, emploi, facilité de circulation) et des accords collectifs ou dispositifs d’accompagnement en vigueur. Une disposition législative est nécessaire. Elle est en cours d’élaboration.
S’agissant des règles applicables au personnel de la SNCF le rapport avance avec prudence. Il souligne la nécessité dans laquelle se trouvera l’entreprise de compenser un écart de compétitivité qui pourrait aller jusqu’à 30%. L’entreprise devra faire évoluer les règles applicables à ses métiers. Il est suggéré qu’elle le fasse dans le cadre de négociations bilatérales, l’accord de l’Etat n’étant dorénavant plus exigé alors qu’il l’est aujour’hui.
Ainsi débouche-t-on sur la recommandation 38 dont on notera qu’elle est formulée au conditionnel :
« Dans le cadre de la loi, il pourrait être mis un terme au recrutement au statut des nouveaux embauchés, en préservant strictement les droits individuels des personnels en bénéficiant. Les nouveaux recrutements devront s’opérer, pour toutes les catégories de personnel, dans un cadre conventionnel à parachever ».Nous sommes ici au cœur de la négociation en cours. La question fondamentale est à mon avis celle du régime qui sera appliqué aux personnels de l’ensemble du secteur ferroviaire. Je ne formulerai qu’une seule remarque. Il ne me parait pas responsable de renvoyer purement et simplement au résultat de discussions ultérieures entre les parties. Des principes de base, des règles fondamentales, doivent être fixés, sur la procédure et sur le fond. On ne peut demander aux cheminots de faire, de gaieté de cœur, un saut dans l’inconnu.

Le rapport se clôt sur des recommandations concernant la future organisation du secteur ferroviaire.
Sont préconisés : pour SNCF Mobilité, comme cela a été fait plus haut pour SNCF Réseau le passage du statut d’EPIC à celui de société anonyme à capitaux exclusivement publics ; le rattachement de « Gares et connexions » à SNCF Réseau ; la clarification des fonctions système de l’EPIC SNCF, notamment pour ce qui est de la police ferroviaire (la SUGE) ; enfin – sujet très important qu’il faudra traiter avec beaucoup de prudence – l’attribution des fonctions d’animation de la sécurité, de définition des normes, de recherche et d’innovation, soit à un EPSF renforcé et rénové, soit à une agence indépendante sur le modèle britannique.
Je noterai ici que la SNCF , sans s’en porter plus mal , a vécu pendant près d’un demi-siècle sous le régime d’une société anonyme, mixte de surcroit. Le changement de statut préconisé est-il l’antichambre d’une future privatisation ? On peut le redouter mais, pour aller plus loin, il faudra de toute façon une loi.

Un regret au moment de terminer la lecture de ce rapport.
Rien ne nous est dit sur le contexte dans lequel va s’opérer l’ouverture à la concurrence. Qui sont les nouveaux entrants potentiels, combien seront-ils et quelles seront leurs cibles privilégiées ? En quoi l’expérience du jeu de la concurrence là où elle existe déjà ( fret, lignes voyageurs internationales) peut-elle aider à prévoir ce qui va se passer ? Quelles sont les perspectives pour la SNCF ?
Un début de réponse à ces questions aurait été bienvenu. Il aurait sans doute conduit à constater que l’on trouvera plus de candidats à la concurrence « pour le marché » vis-à-vis des régions, qui demande peu d’investissement, que pour la concurrence « dans le marché » qui implique de gros investissements et de fortes compétences.

Ce manque ne ternit pas la valeur d’un document dont les conclusions sont contestables sur plusieurs points mais qui est bien étayé dans beaucoup des données qu’il présente et des analyses auxquelles il se livre. Cela n’a rien d’étonnant, vu la qualité et le passé professionnel de l’auteur et de son principal collaborateur.

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